1. INTRODUCTION

Les ateliers de la conférence de consensus interviennent dans la perspective du projet de Loi Elan que le gouvernement soumettra au vote en mars 

Ils sont destinés à des échanges et mises en commun entre acteurs du logement sur 5 thèmes, afin de communiquer des observations et demandes à partir du texte de l’Avant-projet de Loi.
 

• Le texte de l’Avant-projet de Loi et des précisions sur ce qui a précédé (annonces ministérielles et réactions « à chaud » des acteurs) figurent dans l’article en lien

Un premier atelier de  la conférence de consensus a eu lieu le 20 décembre 2017,  sur « Le rôle et la place des collectivités territoriales dans la politique du logement » , sujet essentiel du débat en  raison de la volonté de l’Etat de dépenser moins dans le secteur mais d’y intervenir  d'avantage pour que soient produits plus de logements avec une meilleure réponse aux besoins sociaux : voir article complémentaire, sur l'atelier 1, en lien

Le présent article porte sur ce  qui est ressorti "au fil de l'eau" des 4 ateliers suivants, dont les thèmes figurent dans le titre. 

Un article complémentaire  apporte une synthèse de la production des ateliers, en particulier du point de vue de l'Etat, précisant les  consensus sur des ajustements du projet de Loi en instance et les points qui restent à trancher par ses porteurs : cf article complémentaire en lien  

 

II. PRESENTATION, SUR LE SITE DE SENAT, D’INFORMATIONS ASSOCIEES AUX ATELIERS 2, 3 , 4 ET 5

• Sur l’atelier 2, du 10/01 : « L’accélération de la construction de logements et les enjeux liés à la simplification des normes de construction et d’urbanisme » : voir le document en lien
• Sur l’atelier 3, du 11/01 : « Les enjeux et évolutions du secteur social » : voir le document en lien
• Sur l’atelier 4, du 18/01 : « Les enjeux du secteur privé » : voir le document en lien
   
• Sur l’atelier 5, du 25/01 : « La revitalisation des centres-villes moyennes et les enjeux attachés à la cohésion des territoires enjeux » : voir le document en lien

III.  CE QUI RESSORT DES ATELIERS 2, 3 ET 4 

Comme cela s’annonçait dès le premier atelier (cf article) :
 

1. Sur la méthode : les limites du dispositif "Conférence de Consensus" liées à sa durée très contrainte et au nombre considérable des sujets et acteurs impactés par le projet de Loi

Extrait d’article de synthèse d’étape de Maire Info  (organe de l »association des Maires de France / AMF) du 16/01, en lien :  

« successions de monologues d’environ deux minutes » « Le rythme annoncé est d’une heure par thème mais on n’y arrive pas… »

Extrait d’article de synthèse d’étape de l’Assemblée des Communautés de France (AdCF) du 19/01, en lien :  

« Quatre premières séances de concertation ont déjà eu lieu à la date du 18 janvier. De très nombreux sujets ont été abordés, ce qui en rend impossible une synthèse exhaustive »
 

2. Sur le contenu : quelques sujets stratégiques liés à l’évolution des pouvoirs, au coeur de la question du consensus ou de la contrainte  (cf les 2 articles ci-avant)
    

• Leadership revendiqué par les Communautés :
  
  « l’AdCF met en avant le rôle des intercommunalités chefs de file des politiques locales de l’habitat et préconise l’élaboration de contrats territoriaux du logement entre l’Etat et les communautés et métropoles volontaires. Ces contrats, qui prendraient appui sur les PLH et la délégation des aides à la pierre en secteur urbain, auraient vocation à regrouper l’ensemble des dispositifs contractuels. Ils définiraient pour chaque territoire des objectifs qualitatifs et quantitatifs en matière d’habitat, les modalités de financement et de production du logement et des outils associés et sa répartition territoriale, mais également les modalités de coopération entre les acteurs, et notamment les organismes de logement social. »
  
  « les élus de l’AdCF souhaitent une présence forte des collectivités « autorités organisatrices locales » au sein des conseils d’administration des groupements à venir. La responsabilité pleine et entière des intercommunalités en matière d’habitat nécessite que la capacité de décision au sein des organismes HLM reste très articulée avec les territoires. »
   
• La résistance des Maires à leur mise sous la tutelle des Communautés :
  
  AMF :  « la place et l’action déterminante de la commune dans les grandes opérations d’urbanisme (GOU) déclarées sur la base de projets partenariaux d’aménagement (PPA) et, en conséquence, l'opposition des maires à tout transfert automatique de la compétence en matière de délivrance des autorisations de construire au président de l’EPCI. ».
   
• Demande de forte territorialisation des politiques du logement :  
  
  Outre le sujet de la pression au regroupement des organismes HLM distendant le lien au territoire.
  
  AdCF : «La forte diversité des marchés locaux de l’habitat appelle à une meilleure intégration des réalités territoriales tandis que l’implication reconnue des collectivités dans le domaine milite en faveur d’une décentralisation plus aboutie. La contribution de l’AdCF comporte plusieurs dispositions allant dans ce sens, la contractualisation proposée devant permettre d’aller beaucoup, plus loin dans l’adaptation des dispositifs nationaux (zonages, aides fiscales...).»
  
  AMF : « les problématiques abordées dans l’avantprojet de loi ne concernent que les zones tendues ». « Seulement les zones détendues représentent les deux tiers du territoire. Il faut reconnecter le projet à la réalité des territoires 
  
  AMF : « Un point, toutefois semble déjà faire l’unanimité et a été « repris en boucle » : la prise en compte des particularismes. Sur la question des territoires, il faut que l’on ait des réponses plurielles face à des situations différentes sur le terrain »,

IV.  CE QUI RESSORT DE  L'ATELIER 5 : 

Les discussions sur la revitalisation des centre-villes des villes moyennes ont porté sur 4 thèmes :
1. faciliter l’acte de construire en centre-ville ;
 2. rénover le mode de régulation des implantations commerciales ;
3. réduire le coût d’implantation et de fonctionnement des entreprises, en particulier des commerces, en centre-ville ;
4. moyens et financements à mobiliser.

Les dispositions correspondantes du projet de Loi (voir en lien analyse INC article 46) et le Plan d’action « Cœur de Ville » (voir en lien) font largement consensus, du fait de la démarche intégratrice adoptée tant sur les domaines d’action que sur les acteurs, des moyens financiers mobilisés par l’Etat,  et de la simplification recherchée pour la mise en œuvre (dont le dispositif des Opération de Revitalisation de Territoire pour accélérer les projets et simplifier les démarches) .

Les changements que porte le projet de Loi sur les commerces, essentiels pour la vie des centres, sont particulièrement débattus (et ne font pas tous consensus) du fait que ceux des villes moyennes ont été battus en brèche par le flot des implantations en périphérie, étant clairement reconnu que les commissions départementales d’aménagement  commercial (CDAC) dysfonctionnent : passoires (les élus étant directement impliqués : cf article antérieur en lien).

I. INTRODUCTION

Cet article est destiné à faire le point sur les changements en instance dans le domaine du logement alors que s’engage une concertation sur le projet de Loi prévu pour février 2018.

1. Une transformation profonde des dispositions sur le logement en instance, qui fait suite au  constat d’insuffisances exprimé dans la campagne présidentielle 

« Le 28 novembre 2016 le candidat E Macron est invité lors du salon de l’immobilier à donner son point de vue sur le secteur. Celui qui deviendra le prochain président de la République lance un message clé, mais pas vraiment relayé : « Les Français ne sont pas contents de la politique du logement alors que nous dépensons dans ce secteur plus de 40 milliards d’euros. » …. Personne n’entend que le candidat souhaite remettre à plat l’écosystème » (Le Moniteur du 8 /12/2017)

2. La « stratégie logement » correspondante est présentée*, sous forme d’une trentaine de mesures, le 20/09/2017, dont certaines on suscité de très vives réactions : cf au §II les principales mesures et, en italiques, les  réactions d’acteurs impactés
   *par J Mezard, ministre de la cohésion des territoires, et son secrétaire d’Etat J Denormandie
   
   Ambiance :
   « On paie 40 milliards chaque année pour quatre millions de mal-logés en France ».
   « … Pour changer de modèle il faut construire plus et construire moins cher. L’objectif est de baisser la dépense de 10%... Le seul coût des aides personnelles au logement atteint 18 milliards/an, ce n’est pas viable dans le temps. Il faut introduire un «taux d’efforts» pour réduire l’APL selon la richesse. L’Etat, par la Caisse des Dépôts, finance les bailleurs sociaux : ils doivent utiliser leur argent en baissant les loyers, compte tenu de la baisse des APL… Il faut transformer : par exemple actuellement un propriétaire de terrain a intérêt à attendre pour le vendre … jusqu’à 22 ans pour ne plus payer de plus value … il faut au contraire qu’une vente dans les 3 ans n’entraîne pas de plus value » (J Denormandie)
    
3. Après les premières réactions négatives sur la transformation du secteur HLM, essentielle dans la stratégie de l’Etat, certains acteurs s’y engagent : cf précisions au § III
    
4. Dans ce contexte de tensions s’engage le 12/12/2017 une « Conférence de consensus », proposée par le Président du Sénat, qui doit conclure ses travaux fin janvier 2018 pour être considérés dans la finalisation du projet de loi sur le logement « ELAN*», prévu pour février : cf texte de départ et processus au § IV
   *Evolution du Logement, de l’Aménagement et de la transition Numérique.

II. STRATEGIE LOGEMENT PRESENTEE LE 20 /12/2017

Elle se concrétise par une trentaine de mesure, réglementaires pour certaines ou devant faire l’objet d’une loi pour d’autres, certaines très contestées (cf article du Monde en lien)

Les mesures se rattachent à 3 axes :

• Construire plus, mieux, et moins cher :
• Répondre aux besoins de chacun, y compris les plus fragiles, sur tout le territoire
• Améliorer le cadre de vie personnel et global » : il ressort essentiellement le traitement des passoires thermiques

Celles qui ressortent le plus sont les suivantes :

1. Mieux utiliser le parc social 

Le parc social couvre environ cinq millions de logements (17 % des résidences principales) dont 110 000 sont rénovés par an. Il existe toute une gamme de logements sociaux, selon leur mode de financement. Chacun s’adresse à un public particulier, avec des loyers adaptés. Les prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) représentent le segment le plus social et le plus aidé.

• Il est demandé aux organismes HLM une baisse de loyers des logements (Réduction du Loyer de Solidarité) de leurs (environ 2,5 millions de) locataires recevant l’Aide Personnalisée au Logement (APL), pour en compenser sa réduction d’environ une cinquantaine d’E/mois, ce qui représente une réduction de dépenses APL de l’Etat de 1,4 milliards d’E/an* (le secteur HLM correspondant à 45% de cette aide).
  
  *(outre la baisse généralisée de 5 euros/mois depuis octobre 2017 qui représente 392 millions d’E/an)

En effet il est considéré que de fortes réductions de coûts sont possibles dans ce secteur :
« J’ai deux problèmes avec les HLM. Il y a trop d’organismes, près de 800, et il faut opérer un regroupement en deux ou trois ans. Ensuite, il n’y a pas de bonne circulation du capital, il y a des organismes qui ont des trésors et ne construisent pas, tandis que d’autres n’ont pas du tout d’argent. » (E Macron le 6 octobre 2017 devant les entrepreneurs du bâtiment).

Naturellement la contestation par les organismes de cette demande a été immédiate :

 Le président de la Fédération des offices publics : « Elle réduit de 70 % notre capacité d’investissement pour mener des réhabilitations ou construire et fragilise 98 offices sur 255. Les compensations que propose le ministère sont, en outre, dérisoires et mensongères* »
*(il se réfère, cf § III, au maintien à 0,75 %, du livret pendant deux ans et à l’allongement des prêts consentis aux bailleurs sociaux par la Caisse des dépôts : déjà pratiqué …).

Pour l’autre famille des HLM, les Entreprise sociales de l’habitat, « ce projet se traduirait par une perte de 4 milliards d’euros d’investissement et la menace sur 68 000 emplois directs et indirects ».

Cette baisse conjointe des APL et loyers HLM est aussi est contestée par des associations de bénéficiaires, qui soutiennent le développement de l’encadrement des loyers du secteur privé … alors que les Tribunaux Administratifs viennent d’annuler celui des deux premières zones, à Lille et Paris, où il a été mis en place, suite à la Loi Alur, depuis 2015.

Les modalités et la répartition de la baisse des loyers demandée restent à préciser

• A préciser aussi la vente de 40 000 logements sociaux par an à leurs occupants, contre 8 000 à 10 000 aujourd’hui, pour améliorer les finances des HLM
  
  Le président de la Fédération des offices publics : « Soit nous vendons les “bijoux de famille”, c’est-à-dire les appartements les mieux situés, et nous perdons un actif précieux, y compris pour la mixité sociale, soit nous essayons de vendre les logements moins attractifs à leurs occupants plus modestes, et nous favorisons la création de copropriétés en difficulté »
   
• Le calcul des allocations-logement sur les ressources de l’année en cours plutôt que des deux années précédentes, serait possible à partir de 2019 : l’enjeu est 1,6 milliards d’E actuels d’indus ou de rappels.
   
• Accélérer le turnover dans les HLM, pour plus les mettre au service des plus modestes, 10 % de locataires ayant des revenus dépassant les barèmes : la situation des locataires serait désormais réexaminée tous les six ans et il pourrait être appliqué des sur-loyers plus dissuasifs et automatiques ou enclencher une procédure de réattribution devant une commission pour évaluer la situation du locataire.

2. Soutenir la construction

• L’avantage fiscal Pinel est une incitation essentielle à l’achat dans le neuf pour location (qui représente la moitié des ventes en neuf) : conf article antérieur en lien
   
• Le prêt à taux zéro (PTZ) destiné aux primo-accédants (sous conditions de ressources), utilisé par 117.000 ménages en 2016, a lui aussi un rôle important, car, par rapport à un prêt classique à 1,8% (calcul du Crédit Foncier) il augmente la capacité d’emprunt de 15%  (il permet de financer jusqu’à 40 % de l’achat en ne le remboursant qu’au bout de 15 ans)
   
• Les deux dispositifs sont donc reconduits mais seulement dans les zones où le marché de est sous tension (pas dans les petites villes ni les zones rurales) : pendant 4 ans pour l'avantage fiscal Pinel et le PTZ : pendant 4 ans dans les zones urbaines classées A bis, A et B1 et pour 1 an en zones périurbaines B2
  
  Ces limitations inquiètent les aménageurs-lotisseurs (Snal) et la Fédération française du bâtiment (FFB) car 6 PTZ sur 10 concerneraient les zones rurales (C) et périurbaines (B2)

3. Loger les étudiants et jeunes actifs  

Promesse de campagne : faciliter la mobilité de jeunes pour développer la formation et l’emploi

• 80 000 logements pour les jeunes seront construits au cours du quinquennat, dont 60 000 pour les étudiants, soit 50 % de plus que sous le quinquennat précédent
   
• Création d’un « bail mobilité » pour les moins de 30 ans, d’un à dix mois (dont pour colocation) sans dépôt de garantie : développement de la caution gratuite « Visale » d’Action Logement (ex 1 % Logement) : délivrée que pour 8 000 contrats en 2016, ne consommant que 20 % des crédits prévus.

A noter qu’il a été précédemment question plus largement du cas des travailleurs précaire, en intérim ou CDD, qui peuvent avoir plus de 30 ans ! : à clarifier

• Empêcher les bailleurs d’ajuster leurs loyers à l’allocation-logement des locataires étudiants (qui fonde la critique d’aides aux locataires, qui produisant une montée des prix et ne leur bénéficie donc pas in fine) : les annonces immobilières trompeuses ou qui feront état d’un loyer « APL déduite » seront poursuivies par la direction de la concurrence et de la consommation.
• Développement de l’habitat intergénérationnel en popularisant la disposition, existante, d’exonération d’impôt sur le revenu les loyers perçus par un propriétaire qui loue ou sous-loue une pièce de son logement à un jeune, à condition que le loyer réclamé soit « raisonnable ».
   

4. Logement des plus modestes, pour lesquels il y a un très fort manque :

• Objectif de construction de 40 000 logements très sociaux /an  (loyer mensuel de 5 à 6 E/par m2)
   
• Développer une offre de logement durable aux sans-abri sans  passer par centre d’hébergement ou l’hôtel : reprise du « Housing first » des pays scandinaves

5. Accroître l’offre

• A partir du 1^er janvier 2018, exonération d’impôt sur la plus-value le propriétaire d’un terrain en zone tendue mis en vente dans les trois ans : inversion par rapport au système actuel de dégressivité où il aurait attendu vingt-deux ans après l’achat pour aboutir à cette exonération.

La priorité est donnée au logement social : l’abattement sera de 100% pour la vente de terrains permettant de construire du logement social mais de 85% pour du logement intermédiaire et de 70% pour du logement libre

Beaucoup d'entreprises sont également propriétaires de terrains : prolongement d’un taux réduit d'impôt sur les sociétés (19%) pour toute société qui cède ses locaux pour en faire des logements, avec extension de ce dispositif pour toutes les entreprises qui cèdent des terrains en vue d'y construire des logements

Tout cela s’inscrit dans « rendre disponibles plus de terrains constructibles » qui couvre aussi la libération volontariste de terrains publics pour la construction de logements, engagée les années précédentes

• Sanctions  contre les recours abusifs contre les permis de construire (déjà actuellement en vigueur) : chaque année 6 000 recours (justifiés + abusifs) bloquent des chantiers pendant au moins deux ans ; actuellement 30000 opérations sont freinées … l’objectif serait de raccourcir les délais de jugement des recours qui bloquent des projets et d’augmenter les amendes pour recours abusifs
   
• Partenariats avec les communes pour lancer de grandes opérations immobilières.
   
• La loi SRU (Solidarité et rénovation urbaine) de 2000 qui fixe des obligations de construction de logements sociaux sera strictement appliquée, avec une forte hausse des sanctions (alors que 387 communes n'avaient pas satisfait leurs objectifs sur la période 2011-2013, elles sont 649 sur 2014-2016)

6. Simplification des normes

• Action lancée depuis plusieurs années, un comité de simplification, qui a obtenu des résultats tangibles
• Il s’agit de faire une pose sur l’ajout de nouvelles normes, techniques de construction de logements, sauf en matière de sécurité et pour celles déjà votées, assortie d’un toilettage des règles existantes (revue périodique de toutes les normes, "dont certaines paraissent aujourd'hui dépassées")
• Avec conservation de l’objectif de supprimer en 10 ans les « passoires énergétiques » : sept millions de bâtiments mal isolés / diagnostic des logements en catégories F et G (avec des aides prévues pour leurs habitants les plus modestes)
• Changement évoqué dans les normes de construction pour la mobilité réduite : 100% des logements construits devront être évolutifs, ce qui signifie qu'ils seront rendus facilement accessibles aux handicapés, et non plus adaptés au handicap.

S’ajoute que la loi permet désormais de contourner des normes, dès lors que l'objectif peut être atteint autrement, donc des libertés sur les moyens mais le respect de normes de résultat « ce qui peut paraître hasardeux à bien des professionnels »
 

III. PRECISIONS SUR LA TRANSFORMATION DU SECTEUR DES HLM QUI S’ENGAGE

         Situer les éléments ci-dessous : cf Les HLM en chiffres, en lien

Pour accompagner la RLS l’Etat a proposé un soutien aux bailleurs sociaux, qui pourront financer leurs investissements à moindre coût grâce à l’allongement de la durée de leurs emprunts, avec une stabilisation du taux du Livret A, sur lequel sont indexés ces emprunts, et 6 milliards de nouveaux prêts à taux fixes ou à taux zéro, auprès de la Caisse des dépôts (CDC).

Il a ajouté une proposition de montée en charge progressive sur 3 ans de la mesure RLS (baisse APL / baisse
loyers), de 800 Millions d’E en 2018* aux 1,5 Milliards initialement prévus par l’Etat, en 2020, qui a fait se fissurer l’unité de entre les 2 poids lourds des bailleurs sociaux : (cf article du Monde en lien)

* L’objectif financier de l’Etat serait néanmoins atteint dès 2018 car, entre autres dispositions, il percevra une TVA sur la construction et la rénovation de logements par les bailleurs sociaux qui va passer de 5,5% à 10%
 

• la branche privée des HLM, les 242 entreprises sociales de l’habitat (ESH), adossées aux entreprises, est prête à accepter la réduction de loyer de solidarité RLS
   
• La branche des offices publics de l’habitat (OPH), celle des 264 offices HLM liés aux communes, aux intercommunalités et aux départements, donc soutenue par les élus locaux s’y oppose. Il faut dire qu’elle serait la plus pénalisée, logeant plus de locataires modestes, donc touchant les APL dont la baisse provoque la demande de baisse de leur loyer.
   
• La structure Union Sociale de l’habitat / USH, qui fédère 723 bailleurs sociaux, dont de l’ESH et l’OPH, refuse « il n’aura pas des effets identiques pour les différentes familles et les différents types d’organismes » (J-L Dumont, son président). Elle demande en contrepartie de la montée de TVA de 5,5%, un moratoire sur la réduction des APL (ce qui réduirait de moitié l’objectif d’économie de l’Etat), affirmant que la mesure priverait les organismes HLM de 75 % de leur capacité d'investissement.
   
• Les entreprises et les artisans du bâtiment la critiquent aux côtés de l’USH car les HLM génèrent 15% de leur activité :
  « Nous ne pouvons rester insensibles à des mesures qui feraient chuter notre marché : le logement social, c'est 100 000 logements neufs produits par an et un logement sur cinq qui fait l'objet de travaux d'amélioration-entretien » ( J Chanut, président de la Fédération française du bâtiment / FFB).
   « Après dix ans de crise, il ne faut pas mettre en péril une amélioration de l'activité encore très fragile, qui permettrait la création d'emplois, l'embauche de jeunes » (D Métayer, vice-président de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment / Capeb).

Les regroupements d’offices, déjà amorcés (70 entre 2007 et 2017), vont devoir s’accélérer pour pouvoir faire les économies nécessaires dans le nouveau contexte : à défaut l’accord de la branche ESH mettrait 80 offices en déficit et 40 en quasi-faillite, quant à la branche OPH, elle prévoit en toute hypothèse des regroupements pour passer de 264 à 150 entités : « Une intercommunalité doit avoir un seul opérateur public avec une taille critique d’au moins 10 000 logements, par exception 5 000 dans les espaces les plus ruraux », (A Cacheux, président de la fédération)

IV. PROCESSUS « CONFERENCE DE CONSENSUS SUR LE LOGEMENT » ET AVANT PROJET DE LOI

La conférence de consensus, proposée par le Président du Sénat, s’engage le 12 décembre 2017, regroupant 12 sénateurs, 20 députés et les représentants de 40 fédérations et organisations professionnelles

Son calendrier est très serré, compte tenu de l’ampleur du projet de loi mis en discussion et de l’objectif de délai du gouvernement : examen par le conseil d’Etat en février prochain et présentation en conseil des ministres en mars 2018.

Pour cela, en un mois et demi, cinq réunions se tiendront sur les différentes parties des 50 mesures de l’avant projet de loi Elan, les participants devant avoir établi à l’avance leurs propositions d’évolutions  

Les réunions porteront successivement sur :

1. Le rôle et la place des collectivités territoriales dans la politique du logement (20 décembre), cf ce qui est ressorti  de l'atelier 1 dans l'article en lien 
2. L’accélération de la construction de logements et les enjeux liés à la simplification des normes de construction et d’urbanisme (10 janvier 2018)
3. Les enjeux et évolutions du secteur social (11 janvier 2018)
4. Les enjeux du secteur privé (18 janvier 2018)
5. La revitalisation des centres-villes des villes moyennes et les enjeux attachés à la cohésion des territoires (25 janvier 2018)
   
   cf ce qui est ressorti des ateliers 2, 3, 4 et 5 dans l'article en lien
   
    

Les 50 mesures de l’avant projet de Loi, point de départ de la conférence  : cf texte en lien  

Elles reprennent, ajustent, complètent la trentaine de mesures de la « stratégie logement » présentée le 20 septembre, couvrant le domaine du logement de manière extensive comme le mettent en évidence les têtes de chapitres de l’avant projet de Loi :

Titre Ier – "Construire plus, mieux et moins cher"

Chapitre 1er – Favoriser la libération du foncier

Chapitre 2 – "Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible"

Chapitre 3 – "Favoriser la transformation de bureaux en logements"

Chapitre 4 – Simplifier les procédures d’urbanisme

Chapitre 5 – "Simplifier l’acte de construire"

Chapitre 6 – "Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme"

Chapitre 7 – "Reformer le secteur HLM"

Titre II – "Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale

Chapitre 1er – "Favoriser la mobilité dans le parc social et privé"

Chapitre 2 – "Favoriser la mixité sociale"

Chapitre 3 – "Améliorer les relations locataires bailleurs et favoriser la production de logements intermédiaires"

Titre III – "Améliorer le cadre de vie"

Chapitre 1 – "Revitalisation des centres-ville"

Chapitre 2 – "Rénovation énergétique"

Chapitre 3 – Lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil

Chapitre 4 – "Améliorer la gouvernance des copropriétés"

Chapitre 5 – Digitalisation du secteur du logement

Chapitre 6 – "Simplifier le déploiement des réseaux de communication électronique à très haute capacité"

1. INTRODUCTION :

   
   La poursuite de l'urbanisation des zones inondables est la conséquence du désir des collectivités locales de ne pas geler des terrains à risques, tant pour des raisons fiscales que d'intérêts locaux... 
   
   Cette tendance est favorisée en France par la prise en charge des conséquences par le contribuable et l'assuré au niveau national (dispositif Cartnat).
    
   Cette augmentation est en premier lieu le résultat du « marchandages » (sic) à la baisse par les collectivités locales des dispositions des projets de PPRI établis par les services de l’Etat, qui règlementent l’urbanisme des communes (servitude d’intérêt public). Ce marchandage peut aussi être suivi d'actions dilatoires sur l'application des prescriptions. 
   
   Cependant des raisons devraient pousser les élus à la prudence :

   - le coût des sinistres supportés par les collectivités sur leurs biens non assurables ou que les assureurs refusent de continuer à couvrir.

   - le transfert progressif par l’Etat aux collectivités des mesures de prévention des inondations dans leur zone, associé à la faculté de percevoir une nouvelle taxe locale (Gemapi)

   - la crainte des réactions locales à cette taxe : les habitants pourraient contester l’extension des constructions en zones inondables

   - les demandes d’investissements/aides pour des protections contre les inondations venant des habitants de zones inondables confrontés à des sinistres qui peuvent être répétitifs, pas toujours couverts (il faut un arrêté Catnat) et dans tous les cas incomplètement, ainsi qu’à des franchises et primes augmentant avec la fréquence des sinistres...jusqu’au refus d’assurance dans les zones où les inondations, une ou plusieurs fois par an, sont devenues une certitude.
   
   A ces facteurs devrait s’ajouter  la crainte, après une catastrophe, de sanctions pénales en cas de manquements avérés.
   
   A ce sujet le procès Xinthia montre la sanction d'élus (qui ont fait appel) à un niveau qui n'avait jamais été atteint, pour des pratiques scandaleuses dans une petite commune, en raison d'intérêts / appétits locaux, où aucun de ces mécanismes n'a joué ... aboutissant à 29 morts évitables.
   
   Tout aussi incroyable, dans un cas aussi contre-exemplaire mettant en particulier en évidence l'utilisation de fonctions publiques au service d'intérêts privés directs, a été la solidarité immédiate (d'organisations) de maires.
   
   Face à cela le citoyen ne peut que ressentir l'importance d'une très grande clarté sur les responsabilités respectives des collectivités locales et des services de l'Etat, de manière que la crainte des poursuites joue tout son rôle dans la régulation de l'urbanisation des zones à risques. Tous les éléments allant à l'encontre de cette clarté doivent donc être mis en évidence.
   
   C'est l'objectif de cet article, en particulier à la lumière du procès Xinthia. En effet ce qui en est ressorti donne à penser que quelque soit le résultat de l'appel il y aura, au moins pour quelques années, un avant et un après son jugement.
   
   Le sujet des responsabilités dans l’élaboration et l’application des PPRI est essentiel dans cet article. On verra qu’il n’est que partiellement traité dans ce premier procès et dans un cas particulier d'une petite commune. Ce qui en ressort y est mis en perspective avec les analyses, conclusions et  recommandations plus générales d’une mission du Sénat sur ce sujet.
   
   Le présent article ne porte pas sur les dispositions des PPRI, dans un contexte de renforcements suite à Directive européenne de 2007 (dont transposition dans le droit français a été finie en 2011, et qui concerne aussi les moyens et procédures d’alerte et de secours pour réduire les pertes humaines) : un article distinct est prévu sous 1 mois dans ce blog sur le sujet des révisions des PPRI : évènements dorénavant considérés, zonage et règlements de zones prenant en compte les vitesses d’écoulement et pas seulement des hauteurs d’eau, prise en compte du risque constitué par les digues lors des inondations catastrophiques .... (il y sera aussi question des risques de l’utilisation excessive de la notion de « résilience » ... aboutissant à rassurer indument les habitants dans le cas des évènements majeurs, ce qui est un sujet au cœur du procès Xinthia)
   
   Le présent article est composé de :
   § II.  Eléments ressortant du procès Xinthia et des réactions d’(organisations d’) élus qui ont suivi puis synthèse des problématiques
   § III. Approfondissement des responsabilités sur les PPRI, PLU, Permis de construire
   § IV. Conclusion sur les responsabilités liées aux PPRI.
   
   Beaucoup d'actions et déclarations étant incroyables ... l'article comporte une part importante de citations, en italiques

II.  ELEMENTS RESSORTANT DU PROCES XINTHIA ET DES REACTIONS

(D’ORGANISATIONS) D’ELUS - SYNTHESE DES PROBLEMATIQUES

1. Eléments ressortant des débats
   
   Le Président : «Partout vous vous êtes prémuni de votre qualité d’ancien de la commune, de personnage de terrain opposé aux technocrates pour refuser le plan de prévention des risques, pour dire qu’on ne pouvait pas savoir. Or la journée d’aujourd’hui, justement, a montré qu’on savait, que tous les anciens savaient ! Votre territoire a vécu en permanence des inondations au XXe siècle, tout le monde l’admet sauf vous !»
   «Je ne comprends pas la certitude avec laquelle vous avez asséné qu’il n’y a jamais eu d’inondation dans votre commune, alors que tout prouve le contraire. Comment vous avez pu occulter une réalité que vous connaissiez ?!»
   
   «Je n’ai pas occulté, tente l’ex-maire. Mais nous sommes une petite commune, aux moyens limités, rudimentaires...».
   
   Le président écarte l’argument : «Le problème, c’est que vous assénez les choses, de manière péremptoire. Quand les services de l’Etat vous ont alerté sur les risques d’inondation, si vous aviez dit : je vais voir, me renseigner... Mais non, vous avez répondu que la digue Est était parfaite, qu’il n’y avait pas de danger !»
   
   «Aviez-vous connaissance de la cote de référence ?», répète le président, qui sait bien pourtant que cette hauteur du niveau marin extrême en dessous de laquelle il est interdit de construire, en dessous de laquelle il fut pourtant construit, figurait dans nombre de documents à l’époque adressés à René Marratier.
   
   «Je… je ne sais pas… mais moi j’avais complètement confiance en les services de l’État… A mon humble niveau pour moi c’était eux qui avaient les compétences», répète l’ex-édile. Se gardant de préciser que, travaillant en délégation pour sa mairie, ces services étaient placés sous sa responsabilité que sa signature engageait.
   
   L’article qui rend compte des débats (Libération 16-09-2014) indique :
   
   « lorsque René Marratier signe, justement, l’autorisation du projet de lotissement Les Voiliers – dans lequel Ahmed Bounaceur verra quatre membres de sa famille se noyer sous ses yeux - il vient tout juste de recevoir une «carte d’aléa» classant l’emplacement en zone rouge, à fort danger de submersion. Par la suite Philippe Babin, le fils de la première adjointe, vendra les terrains, tandis qu’un ami du maire, Patrick Maslin, construira les maisons). »
   
   « La plupart des victimes de Xynthia avaient péri noyées dans des maisons de plain-pied, qui auraient dû comporter un étage, en raison du risque de submersion de la digue censée protéger leurs habitations »
   
    
2. Eléments ressortant des articles qui rendent compte du jugement (articles du 12 décembre)
   (texte intégral du jugement en lien en fin de cet article)
    

• La Croix :
  
  Le tribunal correctionnel des Sables-d’Olonne (Vendée) a estimé que les anciens élus, maire (condamné à 4 ans de prison fermes) et adjointe à l’urbanisme (2 ans fermes), connaissaient parfaitement les risques d’inondation dans la station balnéaire mais les avaient « intentionnellement occultés » pour « ne pas entraver la manne » que représentait l’urbanisation de leur commune.
  
  Pour les deux élus, la faute « caractérisée » a été retenue.

• « Le prévenu a, par son immobilisme durant dix ans, volontairement dédaigné les informations et les avertissements de l’État quant au risque naturel majeur de submersion marine. Il ne peut, au stade du jugement, arguer du manque de soutien de l’État, de la faiblesse de ses propres moyens, ou des erreurs de l’administration, pour masquer ses fautes. »
   
• Pour les juges, ces « fautes sont d’une extrême gravité. Outre qu’elles sont la négation de l’esprit de responsabilité que l’on doit attendre d’un maire, elles témoignent d’une indifférence à autrui qui s’est manifestée encore après la tempête et qui a augmenté le sentiment de perdition des victimes»
  .
• le tribunal a jugé que le comportement de René Marratier constitue une faute « détachable du service ». Ce point de droit est important : ce sera donc à M. Marratier d’indemniser les victimes et non à l’Etat. La même analyse vaut pour son adjointe Françoise Babin.
   
• Cette dernière est également accablée dans le jugement. Les juges soulignent qu' elle a « abondamment pratiqué la porosité » entre sa fonction élective et ses « activités » professionnelles de promoteur immobilier et de lotisseur de terrain. Ses fautes «dans l'exercice de ses attributions d'élue ont un lien étroit avec la préservation de ses intérêts pécuniaires personnels», écrivent-ils.
   
• Le tribunal a également condamné à dix-huit mois de prison ferme son fils, Philippe Babin, agent immobilier, qui présidait l’association propriétaire de la digue submergée à La Faute-sur-Mer. Il lui a été reproché de ne pas avoir fait effectuer travaux d’entretien nécessaires et de ne pas avoir pris des mesures de surveillance au moment du passage de la tempête. « La violation délibérée de l’obligation de sécurité par Philippe Babin est patente ».
  Comme pour sa mère et René Marratier, elle ne survient pas gratuitement. Prendre au sérieux le risque de submersion de la digue, c’était l'exhiber au grand jour, avec toutes les incidences en chaîne que cela comportait sur l’avenir de l'urbanisation de la zone. »
   
• Le seul représentant de l’État poursuivi a été relaxé. Directeur départemental adjoint des territoires et de la mer, ce fonctionnaire était le seul représentant de l’État poursuivi dans ce procès. Il était accusé d’avoir manqué à ses obligations en ne tentant pas de contacter René Marratier la nuit de la tempête pour établir une surveillance rapprochée des digues, comme cela lui avait été demandé par la préfecture. Or, selon les juges, il « ne disposait pas, en définitive, d'une connaissance approfondie et précise du risque d’inondation » et « l’erreur dans la compréhension de la consigne, compte tenu de son ignorance du risque, ne peut constituer une faute caractérisée. Cette négligence n’est qu'une faute simple non susceptible d’engager sa responsabilité pénale ».
   
• Dans leurs conclusions générales, les juges soulignent que les « conséquences tragiques de la tempête Xynthia ne doivent rien au hasard. Il ne s’agit pas d'un drame environnemental, sur lequel l'être humain n'aurait pas eu de prise (...) Ce dossier est l’histoire de la captation d'une information vitale, et du piège qui s'est ainsi refermé sur les victimes. Privées délibérément de cette information, voire faussement rassurées, elles ont vécu dans la confiance en ceux qu’elles avaient désignés pour les protéger. Cette confiance n’est ni surprenante, ni naïve, c'est celle qu’un citoyen en France peut normalement avoir vis-à-vis de ses élus ».
   
• « Les manquements reprochés à René Marratier, à Françoise Babin et à Philippe Babin (...) signent l’échec, à La Faute-sur-Mer, de la démocratie locale et du service public auxquels doivent se consacrer les élus. Pour des mobiles personnels inacceptables, les prévenus ont violé leur obligation de protection et de sauvegarde de la population, ont mis des vies en danger. Ce qui s’est passé le 28 février 2010 est le résultat de cette gestion publique communale pervertie. »

• Le Figaro :

  Le tribunal ne reconnaît aux prévenus aucune circonstance atténuante. «Les conséquences tragiques de la tempête matériels plus ou moins considérables. Par les fautes pénales conjuguées des prévenus qui vont être condamnés Xynthia ne doivent rien au hasard. Il ne s'agit pas d'un drame environnemental, sur lequel l'être humain n'aurait pas eu de prise.
  La tempête aurait dû passer à La Faute-sur-Mer, comme en bien d'autres endroits en France ou en Europe, en laissant derrière elle son cortège de dégâts, il y a eu 29 morts, des blessés, des personnes traumatisées durablement.»
   

  Si le tribunal reconnaît que les services de l'État ne sont pas au-dessus de tout en ce qui concerne la surveillance de l'urbanisation galopante à La Faute-sur-Mer, il n'en conclut pas pour autant que la responsabilité des prévenus doit en être allégée. Au contraire, pourrait-on dire. Et de faire litière de la «caricature du petit maire pris dans le tourbillon d'un univers complexe», car il a «tourné le dos» à toute prudence élémentaire, «resté dans les limbes d'un monde sans repère». «L'antienne de l'élu victime d'une technocratie absconse» ne se fera jour que lorsqu'il s'est agi, pour M. Marratier, d'organiser sa défense, cinglent les attendus.

   

  Pour ce qui est du défaut d'information sur le risque d'inondation encouru, la juridiction pointe, là encore, la responsabilité pleine et entière de l'équipe municipale, coupable d'une «captation d'information vitale», de sorte que «le piège s'est refermé sur les victimes». «L'État est impuissant quand il est confronté à la malveillance d'élus locaux qui n'ont de cesse de faire obstruction à des démarches d'intérêt général absolument indispensables», poursuit le jugement. Et en matière d'information sur les risques, «l'État est irréprochable, sauf à considérer qu'une commune est un organisme décérébré».

   

  Toujours dans sa logique, selon laquelle une catastrophe météorologique comme Xynthia était prévisible, le tribunal ajoute qu'«il est insupportable de laisser prospérer l'idée fausse que toute action était inutile pour contrer le déchaînement de la nature. C'est un pur artefact, créé de toutes pièces dans le but de se défausser de ses lourdes responsabilités. Xynthia n'a pas été un tsunami déferlant en quelques minutes sur une terre sûre, comme une création du néant. Le risque à La Faute-sur-Mer avait été étudié, était connu, qualifié, anticipé. Le fait qu'il se soit réalisé au bout de huit ans seulement, et non pas après un siècle, était un aléa temporel qui avait été intégré par les scientifiques (…) De manière délibérée, les personnes qui dirigeaient la mairie (…) ont relégué le danger au rang d'une persécution menée par une administration nocive.»
   

  Pourquoi tant d'incurie? Le tribunal répond que les prévenus «ont intentionnellement occulté ce risque, pour ne pas détruire la manne du petit coin de paradis, dispensateur de pouvoir et d'argent. Ils ont menti à leurs concitoyens, les ont mis en danger, les ont considérés comme des quantités négligeables, en restant confits dans leurs certitudes d'un autre temps.»

   

• Le Monde :

• « Cette affaire ne peut se réduire à la question de l’urbanisation en zone inondable. Le risque était connu. Les permis de construire accordés par René Marratier et Françoise Babin sont à l’origine directe de neuf décès.

• « Le désir de rivage n’explique pas tout. Les victimes ne portent aucune part de responsabilité », ajoute le tribunal, en relevant que « la confiance qu’elles avaient dans leurs élus a été trahie ».
  (un jugement administratif antérieur, à Bastia, conclut que dans la mesure où une zone est notoirement à risque, la responsabilité des victimes d’un sinistre est engagée même s’il y a eu permis de construire : le jugement de la Faute expose que les victimes auraient été rendue complètement inconscientes ! ».

• « René Marratier n’a pas pris les mesures pour éviter les conséquences désastreuses de la tempête Xynthia. Il était un maire très expérimenté, il n’a utilisé aucune de ses prérogatives en matière de sécurité. Il n’aura en réalité de cesse de contester leurs existences et d’ignorer les consignes de sécurité »,

•  « Quand on exerce depuis quatre mandats, on ne peut s’abriter derrière son incompétence et son ignorance du risque » 
  (on peut supposer que les intérêts directs associés : l’ex-présidente de la commission d’urbanisme n’a pas « voulu compromettre la vente de lots dont elle était propriétaire » associés au désir de faire ignorer les risques sont à un niveau rarement atteint ailleurs : « faute caractérisée » et « détachable du service » conduit, outre la prison ferme, à rendre les deux élus responsables, sur leurs deniers personnels, de l’indemnisation des dommages des victimes)
   

  Cette responsabilité, René Marratier la refuse d’autant plus que, dans ce dossier, l’Etat a été épargné en dépit des multiples « dysfonctionnements » des services de la préfecture et de la direction départementale de l’équipement relevés par l’enquête, depuis la décision de rendre constructible la zone inondable de La Faute-sur-Mer jusqu’aux avis favorables donnés à des permis de construire qui ne respectaient pas les normes de sécurité. (il est souligné par ailleurs que le contrôle des permis de construire par les services de l’Etat était fait pour le compte de la ville, et que ces permis étant signés ensuite par le maire, il était responsable du non respect de normes).

  Le jugement relève plusieurs « manquements de l’Etat », la « faute la plus grave » ayant été de rendre cette zone de La Faute-sur-Mer constructible 
   

  La déclaration Thierry Lataste, ancien préfet de Vendée et actuel directeur de cabinet du ministre de l’intérieur Bernard Cazeneuve est significative « en France, le risque s’oublie, le risque se néglige, et la trace des catastrophes s’efface vite et les représentants des services de l’Etat sont perçus comme venant de l’extérieur, n’ayant aucune connaissance de la réalité communale dont seuls les élus seraient détenteurs »
  (le risque « ne s’oublie pas » il est au contraire bien enregistré mais on peut ne pas en tenir compte par négligence, intérêt ou facilité :  seule le risque de sanction peut réduire les dérapages. C’est le frein aux demandes insistantes des collectivités de relâchement des projets de dispositions : le point d’aboutissement est la responsabilité que le préfet assume en signant le PPRI. Si une faiblesse à ce sujet n’est pas sanctionnée elle ne peut que croître).
   

  3. Eléments ressortant des réactions des (organisations d’) élus après le jugement
   

• Source AFP

• l'Association des maires ruraux de France (AMRF) s'est émue du jugement "extrêmement sévère" L'AMRF s'est étonnée que "toute la chaîne de responsabilité -- du demandeur de permis de construire ( mise en cause du demandeur de permis de construire : cf ci-avant) aux différents acteurs du dossier -- ne soit pas concernée par ce jugement". Elle a appelé l'Etat à "revoir d'urgence" sa politique de prévention et à "aider les collectivités à mieux gérer l'espace avec des moyens humains et matériels". ( ????)

• "Ecoeuré et outré!", le maire de Port-Vendres (Pyrénées-Orientales), Jean-Pierre Romero, résume le sentiment d'un grand nombre d'élus de petites communes, parfois victimes des situations héritées de leurs prédécesseurs. A Port-Vendres, par exemple, "des maisons ont été construites en zones inondables", explique M. Romero tout en soulignant qu'il n'est pas "celui qui a délivré ces permis de construire". Sa commune de 4.000 habitants attend son classement en état de catastrophe naturelle depuis les inondations de fin novembre qui ont fait un mort dans la région. Instruit par cette douloureuse expérience, M. Romero dit avoir "fait annuler la construction d'un restaurant en zone inondable", car "il faut être strict" (le jugement Xinthia joue un rôle dans ce sens) . Mais à la Faute-sur-mer comme ailleurs, M. Romero pointe aussi du doigt la responsabilité des propriétaires: "les gens ont bien acheté les maisons, non?" (mise en cause de l’acheteur d’un bien en zone inondable)

• Dans ce dossier, "l'Etat n'a pas fait son boulot!", tranche Albert Larrousset, maire de Guéthary (Pyrénées-Atlantiques). Le président des élus du littoral de la Côte Basque dénonce à son tour la condamnation "tout à fait injuste" de ses collègues vendéens. "Les services de l'Etat ont laissé passer le contrôle de légalité, ils ont tout laissé faire, au lieu d'arrêter ces constructions" "Si nous prenions en compte toutes les responsabilités qui nous incombent, nous ne serions jamais maires", ajoute l'élu basque. "Nous sommes toujours confrontés au même dilemme: respecter le principe de précaution tout en développant l'économie du village" (l’exemple de La faute sur mer apparaît plus malvenu à ce sujet)

• La "jurisprudence" des Sables-d'Olonne "ne résout rien", renchérit Lionel Quillet, maire de Loix, petite commune de 690 âmes, et président de la communauté de communes de l'Ile de Ré (Charente-Maritime) dont les digues ont considérablement souffert lors du passage de Xynthia en 2010. "Le vrai problème, selon cet élu, c'est qu'entre le littoral fluvial et maritime, il y a aujourd'hui 18 millions de Français logés en zones inondables". (c’est plutôt une conséquence du problème : le résultat des pressions pour des règles d’urbanisme qui ne gèlent pas les zones inondables) Or, à l'inverse de beaucoup d'autres pays confrontés aux mêmes caprices climatiques, la France "décentralise la prise en charge d'un risque bien souvent beaucoup trop lourde pour la seule commune", juge M. Quillet. "On peut dans ces conditions tout à fait imaginer une commune de 300 habitants se voir contrainte d'assumer l'entretien d'une digue estimé à 1 million d'euros", explique-t-il. (coût de digue résultant des choix locaux d’urbanisation dont les conséquences sont demandées à charge du contribuable national)

• "Un élu seul, fut-il très connecté ou passionné sur ces questions, a besoin d'un certain nombre d'informations, et besoin aussi d'avoir la solidarité départementale, régionale et nationale qui s'applique", insiste Renaud Lagrave, conseiller municipal à Mont-de-Marsan mais surtout président du groupement d'intérêt public (GIP) Littoral Aquitaine. "Je pense qu'on est aujourd'hui en train de montrer par A + B les limites de l'engagement d'un certain nombre de collectivités et d'élus face à des problématiques administratives, législatives et financières", estime M. Lagrave, qui demande un "choc de simplification administratif sur ces questions de littoral" (on peut penser qu’il s’agit surtout de « solidarité financière », la question qui revient étant ( solidarité = impôt du contribuable départemental, régional et national ... ) : sur la base de quelle implication dans les décisions locales)

• Source maire-info : F Baroin, président de l’Association des Maires de France
  « Nous allons demander à l’Etat de reprendre la responsabilité de la protection des personnes face aux risques climatiques » « La question se pose de la capacité d’un certain nombre de communes et d’intercommunalités à assumer la responsabilité de la protection des personnes face aux risques climatiques. Elles n’ont pas les moyens de la mettre en œuvre, ni sur le plan juridique, ni sur le plan technique, ni sur le plan financier » (sauf là encore que c’est bien sur leurs affirmations péremptoires voire injonctions, menaces de manifestations ... que les projets de PPRI sont assouplis, ce qui augmente les exigences sur les moyens de prévention et les coûts de sinistres) ajoutant que l’AMF allait « ouvrir les débats autour de la reprise en main par l’Etat de cette responsabilité ». Il va « officiellement demander au Premier ministre que l’Etat revienne au rang un de la responsabilité dans ce domaine ». (responsabilités des conséquences des choix)
  La loi Maptam (ou mapam) du 28 janvier dernier (cf article antérieur sur le blog) a en effet créé, contre l’avis réitéré de l’AMF, une nouvelle compétence- la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi), attribuée d’office aux collectivités qui n’en étaient pas demandeuses (implication dans la prévention associée l’urbanisation des zones inondables que les collectivités locales n’ont eu de cesse d’accroître). Pour le président de l’AMF, la prévention en matière de climatogie est devenue un sujet « désormais extrêmement complexe » en raison de l’évolution même d’année en année de la climatologie. « C’est à l’Etat d’assumer cette responsabilité. Il ne peut plus transférer ce genre de mission à des élus qui n’ont ni les moyens techniques, ni juridiques de l’assumer », insiste-t-il. (sauf qu’avant la catastrophe les affirmations des élus ne reflètent pas d’incertitudes sur leurs affirmations et que la mission du sénat que l’on va voir ci-après défend que les outils de prévision de l’Etat sont aberrants)
  François Baroin, qui se refuse à commenter la décision de justice rendue dans le procès Xynthia, indiquant attendre « la décision de la Cour d’appel pour que le jugement soit stabilisé », rappelle que « l’AMF travaille depuis longtemps sur la question de la responsabilité personnelle des élus » et indique que les instances de l’association allaient étudier les conséquences de cette décision, dès janvier. (pour autant si le procès en appel peut revoir les sanctions et clarifier les responsabilités des services de l’Etat, dès à présent a bien été mis en évidence le mécanisme des dérapages dans l’urbanisation des zones inondables ... dans un cas extrême)

4. Analyse de Corinne Lepage (16 décembre) :

• La sévérité de la sanction à l’égard des élus comme la reconnaissance de leur responsabilité personnelle ne s’explique pas seulement par la délivrance de permis de construire en zone inondable, comme la presse , relayant complaisamment les prévenus, a bien voulu le dire  (on peut prévoir que le procès en appel précisera la part de responsabilité des services de l’Etat, qui, confrontés aux pressions et à la résistance des élus locaux, ont accepté la constructibilité d’une zone à risque majeur et dans des permis de construire fautifs signés par le Maire mais après avis technique favorable de services de l’Etat, à qui l’examen était « sous-traité » par la petite ville)
• Elle s’explique avant tout par le déni affiché des risques, le refus d’informer la population, le refus de mettre en place des mesures de protection réclamées par la préfecture, le refus d’installer des repères de crue, de mettre en œuvre un diagnostic de vulnérabilité des habitations, pourtant pris en charge par l’État, d’élaborer un plan communal de sauvegarde, de renforcer les digues…
• Elle s’explique aussi en ce qui concerne le maire par un incroyable manque de sérieux dans la gestion de l’alerte rouge puisqu’il n’a strictement rien fait, pas même répondu aux messages téléphoniques de la préfecture en allant chercher les fax à la mairie pour connaître l’étendue du risque et en informer la population.
• Quant à la première adjointe, la sévérité de la sanction s’explique par l’intérêt financier évident et prouvé qu’elle a retiré de la délivrance de près de 300 permis de construire en zone dangereuse.
• On est donc très loin d’une analogie avec une situation qui aurait consisté à ne pas avoir été suffisamment rigoureux dans la délivrance de permis de construire.
• Et ce jugement interpelle les élus quant à leur responsabilité pénale éventuelle, ceux-ci ne sauraient, sous peine de donner une bien piètre image des élus locaux qui ne correspond pas la réalité, s’assimiler au très mauvais cas d’école que constitue l’exemple de la Faute sur Mer, seul exemple dans lequel de nombreux morts ont été à déplorer lors du passage de la tempête Xynthia. Dans ces conditions, avant de soutenir le maire de la Faute sur Mer, les associations d’élus seraient bien avisées de lire le jugement et de réfléchir (le citoyen ne peut être que stupéfié par les réactions de solidarité sans nuance des autres maires face aux comportements avérés des élus de la Faute et aux intérêts personnels mis en jeu... et même « écoeuré et outré », selon les termes utilisés par un élu pour qualifier le jugement, ... sur l’absence de mention dans l’ensemble des déclarationsrapportées du décès de 29 personnes)

5. Synthèse des problématiques mises en évidence :
    

• La sanction apparaît particulièrement fondée sur le masquage volontaire des risques par les élus locaux pour conserver la manne poule de la poursuite de urbanisation en zone inondable
   
• L’argument essentiel de dédouanement des élus après la catastrophe, en particulier des petites communes fortement liées à cette manne, est le manque de compétence des (élus des) communes faces à des problèmes complexes ... que seuls les services de l’Etat peuvent maîtriser ... en contradiction avec leur « antienne » (sic Président du tribunal) avant catastrophe sur l’irréalisme, l’inconséquence, le manque de connaissance du terrain ... desdits services
  Cette mise cause des projets de règlements des services de l’Etat sur les zones inondables est en effet classique : voir les considérations d’ensemble de la mission sénatoriale qui figurent au § suivant ainsi que l’exemple de la « Présentation du projet de révision du PPRI du Val d’Orléans aux élus du Loiret » : article de mars 2013 sur le blog  (le projet prévoyant, du fait que la Directive européenne impose la prise en considération de crues plus importantes qu’antérieurement, le gel d’une bande de 100 à 350m de part et d’autre du fleuve, le maire d’une petite ville « coincée entre 2 digues » commente « comment conserver une attractivité ? » et voit sa ville « condamnée sur le plan démographique » quant un autre note que « le gel de terres qui se négocient entre 150 et 200 E/m2 aura un impact sur la fiscalité locale » ajoutant que « en matière d’écologie le mieux est parfois l’ennemi du bien » : quand on sait que des évènement d’extrême violence interviendront tôt ou tard dans ces zones on voit bien que le souci du court/moyen terme égare). 
   
• Qui paye les coûts de prévention associés à la réduction des risques dans les zones inondables existantes ou modifiées dans les révisions de PPRI :
  L’article antérieur sur la taxe Gémapi précise les conditions d’une implication partielle et progressive dans l’investissement et l’entretien destinés à réduire les conséquences des inondations dans les zones urbanisées, en particulier en matière de digues.
  Dans l’intervention indiquée ci-avant F Baroin rappelle que l’AMF s’est opposée à ce transfert de compétence aux collectivités locales, assortie de la faculté pour celles-ci de percevoir la taxe Gemapi. On le comprend il est plus facile pour les maires de faire pression sur les services de l’Etat d’assouplir les projets de PPRI et d’exiger que le contribuable au niveau national prenne en charge les coûts associés de prévention et de sinistres : c’est ce qu’on appelle la décentralisation à la française ?
   
• Les responsabilités sur le contenu du PPRI et les permis de construire ne sont pas complètement  traitées dans le premier procès : ce sujet, essentiel dans cet article, est développé au § suivant 
   

III.  PRECISIONS SUR LES RESPONSABILITES SUR LES PPRI, PLU, PERMIS DE CONSTRUIRE ET DEMANDES D’EVOLUTIONS

1. Situation actuelle :

Les responsabilités sur l’élaboration des PPRI apparaissent claires : ils sont arrêtés par les préfets après concertation avec les élus et la population sur la base d’un projet établi par leurs services départementaux sur la base d’outils et méthodes définis par le ministère.
Il est aussi clair que les communes ou les intercommunalités ont ensuite la responsabilité de prendre en compte le PPRI dans leur PLU (communes) ou PLUI (intercommunalités), celui-ci constituant une servitude d’utilité publique (cf articles antérieurs sur les documents d’urbanisme).

Les responsabilités se compliquent dans le cas des petites communes qui, comme à La Faute sur mer, confient aux services de l’Etat l’examen des demandes de permis de construire, leurs conclusions étant ensuite signées par le maire : le procès Xinthia mentionne des permis accordés qui n’auraient pas du l’être, le maire arguant de leur examen par les services départementaux pour se déresponsabiliser ce que le jugement ne reconnaît pas, les services de l’Etat agissaient pour le compte de la commune et sous sa responsabilité.

Dans le cas où un PPRI est en vigueur, la collectivité locale peut refuser un permis de construire en le justifiant par le PPRI mais elle peut même le faire l’absence d’un PPRI, si elle a connaissance d’un risque : en utilisant l’article R.111-2, le refus devant dans ce cas préciser sur quoi elle fonde son appréciation du risque.

2. Les analyses de la mission sénatoriale sur les inondations au sujet des processus de décision sur l’urbanisme et ses propositions d’évolutions :
(le texte est en lien en fin d’article. Son rapporteur est sénateur du Var, département particulièrement impacté par des inondations violentes et très répétitives)

a) L'élaboration des PPRI : (vers) un acte commun de l'État et des collectivités territoriales (avec le risque d’une dillution des responsabilités)

Le caractère antagonistique des relations État / élus, voire État / une partie de la population (jamais élus / une partie de la population ?) lors de l'élaboration des PPRI est une constante, plus ou moins affirmée certes, mais une constante
Cette opposition porte tantôt sur le principe du PPRI ( ?), tantôt sur les modalités d'application de celui-ci.
En réalité, sous couvert de discussions techniques, ce sont généralement deux objectifs politiques qui s'affrontent : un objectif de protection maximale, porté par les services de l'État - au nom de leur interprétation de la loi, ce qui est dans leur rôle, voire de principes transcendants, ce qui l'est moins ( ?) - contre un objectif de développement ou d'intérêt local, défendu par les élus. (donc l’Etat serait trop prudent, sans considération suffisante pour les réalités et les collectivités elles, responsables et raisonnables : on ne dirait pas que ce texte a été rédigé après Xinthia, ce qui est pourtant le cas)
Cette opposition trouve généralement sa résolution au terme d'un marchandage (c’est dit sans détour) ce qui conduit parfois à douter de la cohérence de l'action de l'État dès lors qu'on se risque à comparer le traitement réservé à chaque territoire (suggère que pour apparaître cohérent l’Etat devrait refuser tout « marchandage » local)
 (de toute manière, toute contestation de quelque aspect que ce soit du projet de l'administration est souvent interprétée comme pure mauvaise foi : « Ces modèles mathématiques de simulation font l'objet de critiques mais la critique de l'outil sert souvent de paravent à une critique du principe même du PPRI et de l'inconstructibilité pour des motifs, certes légitimes, tirés du développement économique d'un territoire. » : Audition DREAL PACA)
Le sentiment de la mission est que la seule manière de sortir de cet affrontement qui mène à une impasse ( on ne voit pas laquelle dans la mesure où le préfet tranche in fine et assume la responsabilité du PPRI et que les collectivités sont tenues d’appliquer son contenu), c'est de poser le problème autrement, de le poser sous l'angle de l'aménagement du territoire et non plus du seul point de vue de la sécurité, la sécurité devenant l'une des conditions du développement, condition essentielle mais d'autant moins unique qu'elle ne saurait, comme on l'a vu, être absolue. (ne mentionne pas la prise en compte des évènements de référence que la Directive européenne spécifie, que la France n’a transposés dans ses textes qu’après mise en demeure. En l’absence de cette référence le plaidoyer pour une sécurité au service du développement aurait parfaitement pu être exprimé par le maire de La Faute sur mer au fil de son action).

Loin de favoriser cette approche (la sécurité au service du développement), les modèles mathématiques utilisés par les bureaux d'études dans l'élaboration des PPRI, la rendent plus difficile, leurs présupposés n'étant jamais mis sur la table et encore moins présentés pour ce qu'ils sont, des choix humains, choix raisonnables sans doute, mais choix. Un tel usage non scientifique (plutôt sur des bases qui ne sont pas assez explicitées) des modèles de simulation est non seulement un abus de pouvoir, une cause de blocages ultérieurs. Si ce n'était pas le cas pourquoi pourrait-on trouver avec eux, comme Tartuffe avec le ciel, des accommodements au terme d'un marchandage ? Il conviendrait, comme le soulignait lors de son audition M. Paul-Henri Bourrelier, de se souvenir que les modèles sont relatifs et que leurs résultats dépendent largement des données introduites en amont.(autrement dit la preuve pour l’élu que les modèles sont mauvais est que les services de l’Etat acceptent de négocier leurs conclusions avec des collectivités locales mécontentes ... il serait plus sérieux de reconnaître que les modèles sont imparfaits et encourager la recherche pour les améliorer. On ne voit pas ce qu’il y aurait à gagner à remplacer des modèles imparfaits par le point de vue d’élus qui oublient des évènements datant de quelques années et implantent les services de secours dans les zones inondables : cf La Faute sur mer)

Pour sortir de cette impasse (qui n’en est pas une), la mission s'est demandé comment faire évoluer l'élaboration des PPRI. Probablement en creusant la voie indiquée par Mme Stéphanie Bidault, délégué générale du CEPRI, lors de son audition qui faisait observer qu'un « partenariat [entre État et collectivités territoriales] fonctionne mieux qu'une logique réglementaire descendante ».

Dans cet esprit, la phase de concertation ne s'ouvrirait pas directement par la présentation d'un projet de PPRI mais par un ou plusieurs débats, l'un public, sur la nature du risque et le niveau de risque accepté pour continuer à vivre sur ce territoire. À cet effet les possibilités offertes par les outils présentés plus haut pourraient être sollicités.

C'est seulement après cette phase de concertation que viendrait la question des mesures à prendre contre le (ou les) risque(s), mutuellement compris et accepté(s). Actuellement, l'ouverture de l'enquête publique sur un projet déjà aussi avancé est un facteur de crispation, l'essentiel des décisions, déjà prises n'étant pas discutables.

(le résultat recherché serait le « marchandage » en cours d’élaboration du PPRI plutôt qu’en pleine lumière sur la base du projet de PPRI découlant de la modélisation : personne ne pourrait ainsi apprécier les risques du fait du marchandage)

On pourrait aussi aller plus radicalement dans la voie d'une véritable élaboration conjointe du PPRI par l'État et les collectivités. Cette solution qui, outre la question du financement, pose le problème de la responsabilité des décideurs a notamment été esquissée lors de l'audition de M. Hugues Parant, préfet de la région Rhône-Alpes, lui aussi conscient des difficultés récurrentes auxquelles se heurtent l'élaboration des PPRI. (perdant ainsi le frein aux facilités qu’est l’identification du décideur de celles-ci en cas de drame)

Pour sa part, M. Thibaud Normand, chef du service Prévention des risques de la DREAL-PACA, lors de son audition devant la mission à Paris a été clair : « Les circulaires émises par les ministères et le décret paru en juin 2011 nous demandent d'associer les collectivités par des réunions lors de prescription du PPRI. Il ne s'agit pas d'une co-construction des PPR pour autant, mais d'une association. » À bon entendeur...(on voit arriver la prescription du marchandage avant production d’un projet de PPRI : le mieux serait de marchander avec la Nature mais elle refuse)

- Améliorer l'élaboration des PPRI par une meilleure participation de la population et une plus grande participation des élus locaux à la décision finale. (aboutit à la dilution des responsabilités donc à augmenter la prise de risques)

b) Faciliter l'évolution des PPRI

La quasi impossibilité, de fait, de faire évoluer la réglementation d'un PPRI une fois approuvé (un réexamen est pourtant imposé tous les 6 ans),  quels que soient les investissements, les aménagements réalisés ou les dispositions prises est l'une des raisons majeures des blocages dans leur élaboration.

Il est proposé de prévoir une procédure de révision simplifiée des PPRI (sans enquête publique) pour les cas où, sans remettre en cause l'économie générale du plan, une modification limitée de la délimitation des zones ou des prescriptions qui correspondent à celles-ci serait souhaitée (souhaitée ou justifiée ?)

c) Mieux prendre en compte le risque inondation dans les documents d'urbanisme

« En l'état du droit, la primauté des PPR sur les PLU est seulement formelle : bien qu'elle soit affirmée tant par le code de l'urbanisme que par la jurisprudence du Conseil d'État, cette hiérarchie est en effet dénuée de portée concrète, puisque rien n'oblige les acteurs locaux compétents en matière d'urbanisme à modifier un PLU pour y intégrer les prescriptions d'un PPR postérieur.

Cette carence découle du statut des PPR - qui ont valeur de servitude d'utilité publique (article L. 564-2 du code de l'environnement) -, qui impose de les annexer au PLU ou au POS, mais non de les modifier pour les rendre compatibles avec un PPR approuvé après leur adoption. [...] Pour faire respecter la primauté des PPR sur les documents d'urbanisme, le préfet est ainsi contraint d'utiliser la procédure des « projets d'intérêt général », en assimilant le PPR à un tel projet, pour pouvoir imposer à la commune ou à l'EPCI compétent en matière d'urbanisme de modifier le PLU dont le zonage ne serait pas conforme aux éléments contenus dans le PPR.195(*) »

Cette absence d'obligation de révision qui brouille la lisibilité et la cohérence de la règle locale, est source d'insécurité juridique.

La mission propose donc de revenir à l'état du droit antérieur à la loi SRU du 12 décembre 2000, avec pouvoir au préfet de procéder d'office à cette révision en cas d'inaction de la commune ainsi que la mise en oeuvre de l'article 5 de la proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine, adoptée par le Sénat le 3 mai 2011. (les élus demandent donc que l’Etat se substitue à ceux d’entre eux qui ne modifient pas leurs PLU en fonction du PPRI établi par l’Etat)

d) En même temps que la question de la lisibilité et de la cohérence de la règle locale d'urbanisme et du contrôle de la légalité formelle des actes, se pose aussi celle du contrôle de ce qui se passe réellement sur le terrain : conformité des constructions aux autorisations, absence d'autorisation de construire et aussi de remblayer, de surélever ou de combler des voies d'écoulement naturel ..., contrôle du respect des règles de prévention des inondations lors de la délivrance d'autorisation d'occupation des sols et de l'exécution des travaux, surveillance et répression des mouvements de terrain (remblaiements, comblements, surélévations, excavations...) non autorisés.(à préciser en effet ! )

IV.       CONCLUSION SUR LES RESPONSABILITES LIEES AUX PPRI :

Il ressort de ce qui précède que, du point de vue du contribuable et de l’assuré :

• Il faut éviter une urbanisation hasardeuse des zones inondables

• On ne peut pas se fonder sur la sagesse d’élus, prompts à mettre en cause les outils de simulation des crues qui vont à l’encontre (de leur perception) des intérêts locaux.

• Les prises de risques excessifs sont en particulier favorisés par la décentralisation à la française dans le domaine, qui permet la récolte locale des fruits d’une urbanisation "pieds dans l'eau" et le transfert à l’Etat de ses conséquences. La situation est particulièrement révoltante dans le cas de petites communes critiquant et négligeant les (dispositions des) services de l’Etat avant la catastrophe pour se réfugier derrière leur incompétence-incapacité lorsqu’arrivent les problèmes.

• La prise en charge locale d’actions de prévention associée à la perception de la taxe Gemapi, refusée par les élus, est clairement un mécanisme de régulation de la densification des zones inondables

• La défiance ne peut que s’accroître suite aux réactions de solidarité des (organisations de) maires avec leur collègue sanctionné par le jugement du procès de La Faute sur mer, qui a montré le pire (on peut l’espérer) en matière de comportement des élus

• Face à l’argument « nous avons mal agi parce que nous sommes une petite commune qui ne dispose pas des compétences, moyens ... » s’impose la prise en charge du sujet des inondations par des intercommunalités en mesure assumer les responsabilités incombant aux collectivités locales (évitant par exemple la sous-traitance de l’examen technique des permis de construire aux services ’Etat, donc le risque qu’ils se mettent en porte à faux par un avis favorable sur des projets non conformes à leurs propres prescriptions).
   

  Concernant les propositions d’évolutions de la mission sénatoriale :

• on ne peut que souscrire à sa recommandation que les services de l’Etat puissent se substituer aux collectivités locales qui ne mettent pas leurs règlements d’urbanisme en conformité avec les prescriptions des PPRI (une telle mesure est par exemple prévue et brandie par l’Etat concernant les plans de lutte contre le bruit : cf article antérieur sur les PPBE).

• Par contre ne tient pas la mise en cause des logiciels de prévision (au profit de quoi : l’opinion, l’impression, le ressenti ... des collectivités ?) : la solution ne peut être qu’une exigence d’amélioration permanente des outils, comme dans tous les domaines qui relèvent de la modélisation (météo ...).

• Quant à l’idée que ce soient les collectivités qui établissent les PPRI, qu’ellesà soumettraient ensuite pour accord aux services de l’Etat : tout démontre dans ce qui précède, toujours du point de vue de l’assuré et du contribuable, que la solution actuelle est préférable. En effet le point de départ à l’inévitable « marchandage » constitué par par un projet des services de l’Etat apparait nettement plus objectif et crédible, car fondé sur des outils et (plus) éloigné des intérêts locaux de toutes sortes.

• quant à l'idée d'une "co-construction" d'emblée du PPRI entre collectivités locales et services de l'Etat sans trasparence sur les "marchandages"  ... elle crée les conditions d'une dillution des responsabilités lorsque le drame résultant des prises de risques interviendra.

Il reste maintenant à voir à quoi vont conduire, sur les conséquences et responsabilités, les abus d’utilisation de l’argument « résilience » ... nul doute que de futurs procès l’éclaireront.

I.  INTRODUCTION
 

Cet article est destiné à faire un point sur des sujets faisant l’objet d’articles antérieurs dont des éléments clés sont en cours d’évolution.

II.  PASSAGE AU PLU Intercommunal / Vote définitif de la loi Alur le 20/02

Le passage au PLU Intercommunal devra intervenir dans chaque communauté dans les 3 ans après sa date de promulgation, donc d’ici à 2017, sauf si au moins 25% des communes représentant 20% des habitants de l’intercommunalité s’y opposent.

III  URBANISME COMMERCIAL / Vote de la loi Pinel en cours

Le vote en première lecture de la loi Pinel à l’Assemblée Nationale a eu lieu le 18 février dans des conditions (321 voix pour / 1 contre) qui permettent de prévoir un vote définitif avant l’été, le vote en première lecture au Sénat étant prévu le 15 et 16 avril.

Auparavant le Sénat avait souligné les insuffisances du projet par rapport à un texte de 2011 (inabouti) et on peut prévoir qu'il proposera des amendements importants : cf article sur l'urbanisme commercial.

Les dispositions de la loi Pinel en matière d’urbanisme sont développées dans l'article antérieur, soit pour rappel :

• Le permis de construire tient lieu d’autorisation d’exploitation après avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial ou de la commission nationale d’aménagement commercial.
  
   
• La commission nationale, qui évolue vers plus de légitimité et transparence, doit être saisie avant tout recours contentieux contre la décision de l’autorité administrative.

• Les nouveaux critères d’appréciation de la commission :
  - l’insertion paysagère et architecturale du projet ;
  - la consommation économe de l’espace, dont sur le stationnement :cf ci-après;
  - performance énergétique des bâtiments
  - les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche.
  - la protection des consommateurs.

• Les observatoires départementaux d’équipement commercial remplacés par une base de données sur l’ensemble des établissements relevant du commerce de détail.

Critiques de la grande distribution (Fédération du commerce et de la distribution) :

• regroupement de la demande de permis de construire et d'autorisation de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), pour les projets de super ou d'hypermarché nécessitera la réalisation préalable de toutes les études techniques alors même que le projet n'aura pas la certitude d'être autorisé.
   
• critères de l'offre commerciale dans le secteur lors de l'évaluation du dossier

• soumission des drives à autorisation

• réduction de moitié l’emprise au sol des parkings (loi Alur) : devient au maximum les trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce.
   

Il est observé que cela devrait pousser les enseignes à se regrouper dans des ensembles structurés pour mutualiser leurs parkings et  que les espaces paysagers en pleine terre sont exclus de ce calcul afin de les favoriser.

Remarques sur la critique portant sur la réduction des emprises de parkings :

• bel exemple de persistance d’aveuglement car les mers d’asphaltes de parkings dans les zones péri-urbaines sont  des causes du rejet de l’urbanisme « grande distribution » avec l’architecture boites à chaussures et le manque de végétalisation.

• le délai pour l’application de ce taux aux nouvelles demandes se pose, comme, par exemple, dans le cas d’Ikea d’Orléans

 IV.  STRATEGIE DE GESTION DU RISQUE D’INONDATION

Annonce le 6 mars 2014 du lancement de la dernière phase de la concertation sur la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation, le Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs devant se prononcer avant son adoption, prévue de la stratégie au printemps 2014 (prévu pour fin 2013 dans la Directive Européenne Inondations de 2007 : conf articles antérieurs)

Elle sera ensuite déclinée, sur les grands bassins hydrographiques et sur les 122 territoires prioritaires identifiés fin 2012, à travers des plans de gestion et des stratégies locales de gestion du risque d'inondation (qui devront être opérationnels fin 2015 selon ladite Directive)

Les objectifs sont de renforcer la sécurité des personnes exposées, stabiliser puis réduire à moyen terme le coût des dommages liés aux inondations majeures, et raccourcir le délai de retour à la normale des territoires sinistrés, en améliorant  la connaissance des phénomènes d'inondation et de leurs conséquences, aménager durablement les territoires exposés aux inondations, et développer une véritable culture du risque
(Remarque : Enfin ? ... conf articles antérieurs sur la situation actuelle en France dans ce domaine, beaucoup liée à l’irresponsabilité induite par le dispositif Catnat).

 V.  QUALITE DE L’AIR

Il semble qu’une bascule ait eu lieu en mars sur le sujet de la qualité de l’air, liée à la situation catastrophique dans cette période et au constat du manque constant de volonté en France de s’attaquer sérieusement à un problème qui provoque 42000 morts prématurées par an et une réduction d’environ 8 mois l’espérance de vie dans les zones urbaines selon différentes études, dont de l’Organisation mondiale de la santé.

Cette bascule est matérialisée par la plainte contre X au pénal de deux associations, pour mise en danger de la vie d’autrui.

Il ressort des commentaires une situation analogue à celle du scandale de l’amiante et le constat de nécessité d’une telle action pour sortir du cadre économique-politique-administratif qui n’aboutit à rien de tangible du fait des coûts (malgré les gains induits en matière de santé publique), du fatalisme, de l’action des lobbys, de l’impopularité de choix nationaux et locaux.

Il est en effet établi que la France est à la traîne sur des dispositions qui s’imposent, pour améliorer la qualité de l’air, en particulier en lien avec le sujet du diesel, mais pas seulement.
(comme le montre par exemple de l’implantation d’une chaufferie au bois en zone urbaine à Orléans : l’analyse de l’Autorité environnementale au dossier d’enquête publique mentionne pour le regretter qu’aucune disposition ne soit prévue sur les émissions de fumées en période de pics de pollution … ce qui n’est suivi d’aucun effet, le Commissaire enquêteur comme l’Autorité administrative s’asseyant tranquillement sur le sujet … alors que les seuil de particules fines sont dépassés en France au point de la Commission européenne a porté plainte dès 2011 devant la Cour de Justice de l’UE)

VI.  CONSTRUCTION ET DEFISCALISATION

Dans un article antérieur (27 mars 2013) sur la crise de la construction et les dispositifs de relance, était précisé le bilan coût/efficacité du dispositif de défiscalisation Scellier, qui, conçu pour pallier la catastrophe de 2008, était devenu financièrement insoutenable.

La récente publication des éléments de la Cour des Comptes sur le coût de la défiscalisation de la construction dans les DOM TOM laissent prévoir un changement dans les dispositions spécifiques (la Cour en demande la suppression) :
 

• Coût budgétaire de la défiscalisation de la construction dans les DOM TOM : passage entre 2010 et 2012 de 66ME à 339ME

• Impact sur la construction sociale : surcoût budgétaire de l’ordre d’un tiers entre 2011 et 2012 (de 222 à 293 ME) pour une construction du même ordre (74000 logements)

VI. DEVELOPPEMENT DE LA PART MODALE DU VELO DANS LES DEPLACEMENTS

Les enjeux majeurs de ce développement, économiques, de santé publique, de qualité de la vie en zone urbaine … ont été mis en évidence dans un récent article, ainsi que les solutions et conditions de cette évolution qui ressortent des travaux d’associations et de l’administration.

Un ensemble de mesures « Plan d’Action pour les Mobilités Actives » a été annoncé le 5 mars par le Ministère du Développement Durable, pour favoriser en particulier l’usage du vélo (trop selon les associations d’automobilistes) :
 

• Facilitation et sécurisation de la circulation des vélos, dont des modifications du Code de la route : possibilité de chevauchement d’une ligne continue pour dépasser un vélo, prise en compte de la chaussée à voie centrale banalisée (voir article antérieur), systématisation du double sens cyclable sur les voies à vitesse limitée à 30km/h, amendes accrues (135^E) pour le stationnement sur les pistes cyclables…
   

• Urbanisme : nouvelles règles et possibilités pour stationnement des vélo dans les gares, immeubles de bureaux…       

• Incitations : expérimentation avec des entreprises volontaires d'une « indemnité kilométrique vélo » (25 centimes le kilomètre), facilitation des déplacements trains – vélos…

Les précisions sur le contenu et les délais des mesures annoncées sont fournies dans le dossier mis en lien en fin d’article

I  INTRODUCTION

La distance moyenne annuelle parcourue à vélo par un français est d’environ 80 km alors qu’elle est de 300 km en Belgique, Suisse, Autriche, Finlande, Suède, Norvège … et  900 à 1000 km en Hollande ou au Danemark.

La part modale du vélo dans ces villes va de 40% pour les plus avancées, Amsterdam, Copenhague, Munster, à environ 20% dans de très nombreux cas … alors qu’elle elle est autour de 5% pour les villes françaises en tête du classement 2013 de celles « où il fait bon pédaler » : Bordeaux, Toulouse, Nantes, Grenoble… avec l’exception du leader, Strasbourg, où elle atteint 15% en centre ville et 8% dans l’agglomération.
 

La question n’est pas de savoir si les villes françaises réduiront cet écart mais à quel rythme : certains élus ont engagé leur ville dans ce sens, par conviction sur l’intérêt pour les habitants et pour en faire un avantage concurrentiel d’attractivité … mais il s’agit maintenant de passer à une action généralisée, compte tenu des enjeux considérables que l’on va voir.
 

L’objectif qui « circule » est de rattraper l’essentiel de ce retard d’ici à 2020, c'est-à-dire  de tripler dans ce délai la part de ce mode de déplacements dans les villes, la situation paraissant mûre pour cela :

• difficulté croissante d’accès aux zones denses en voiture,
• limites et prix du stationnement dans les villes … et des PV (la récente dépénalisation va conduire à relever les montants)
• coût croissant de détention / utilisation d’un (second) véhicule
• prise de conscience de l’importance de l’exercice physique au quotidien
• image positive liée à l’utilisation du vélo,  la voiture ayant perdu son rôle « statutaire »
   

Mais il y a aussi des conditions, en particulier :

• nécessité d’une approche globale « système vélo » dans les zones urbaines …

• intégration de voies cyclables sûres dans des zones urbaines qui n’ont pas été conçues pour cela  (on verra l’importance du rôle des zones 30 pour cela)
• lever la crainte des commerçants que cette orientation ne soit préjudiciable à leur activité, rendant l’accès en voiture plus difficile

Pour lever ces obstacles il faut naturellement :

• une connaissance partagée de données sur les enjeux, la mise en œuvre dans les villes en avance et les résultats atteints, pour que les choix puissent être fondés sur des faits et non des aprioris : tous ces éléments existent et sont accessibles 
   
• une motivation des élus locaux, en lien avec la demande des habitants et les incitations, en particulier de l’Etat, comptable des bénéfices globaux de cette évolution qui implique l’investissement des collectivités.
   

L’objectif de cet article est donc de préciser les enjeux d’une forte augmentation de la part modale du vélo dans les déplacements en zones urbaines, ce que font les villes en pointe et les résultats atteints.

Il ne développe pas l’impact des choix d’urbanisme commercial, sujet qui fera l’objet d’un article prolongeant celui de décembre 2013, après la discussion de la loi « Pinel » prévue dans les prochains mois.
 

Les éléments de l’article sont tirés des documents mis en lien à la fin, qui permettent d’approfondir les sujets traités.

II  POINT SUR LA SITUATION
(cf éléments dans La pratique du vélo en France et de l’Observatoire des mobilités actives)

• 10 millions de français, soit 17% de la population, déclarent faire du vélo occasionnellement, 5% quotidiennement
   
• Plus de 3 millions de vélos sont vendus chaque année (+7% entre 2008 et 2009) : la France étant depuis quelques années 3^ème en Europe derrière les Pays-Bas et l’Allemagne (la part des vélos à assistance électrique est très faible : 24000 en 2009)
   
• Environ 3% des déplacements se font à vélo (32 millions par semaine),  soit 0,08 déplacement/personne/jour avec une durée moyenne de 16,5 minutes, et une distance moyenne de 4 à 5 km (chiffres 2008)
   
• Augmentation très nette des déplacements en vélo depuis quelques années dans certaines villes : multiplié par plus de 3 à Lyon et Villeurbanne, Bordeaux : lorsque l’offre de services (voies aménagées, possibilité de se garer…) est améliorée.
   
• Accidents : environ 160 tués et 1700 blessés à vélo chaque année (représentant 4% de ceux de l'ensemble des moyens de déplacements). Un tiers des tués et 70% des bléssés hospitalisés le sont dans les villes (cf document en lien sur les solutions d'aménagement). Des retours d'expériences (Metz, Toulouse) montrent que le risque est divisé par environ 2 dans les zones 30 (cf le document en lien sur la Journée "zones 30" : témoignage de Toulouse).
   
• 6% des cyclistes urbains sont victimes d’un vol (400000/an), le nombre de vols par personne et par an baissant très fortement selon l’ancienneté de la pratique du vélo.
   
• Le pourcentage des personnes venant à la gare à vélo : 2%, contre 1% il y a 10 ans.
   
• environ 14 000 km de voirie urbaine sont aménagés pour les cyclistes : bandes cyclables (réservées aux  vélos,  généralement  délimitées par une ligne de peinture), pistes cyclables (isolées par un séparateur continu),  doubles sens cyclables  (un sens réservé aux cyclistes), couloirs de bus autorisés aux vélos
   
• Plus de neufs Français sur dix souhaitent la création d’aménagements cyclables.
   
• Les « zones 30 » ont progressé de 28 % entre 2011 et 2013 , l’objectif général étant de l’étendre à  50% de la voirie (plus de 70% dans un nombre croissant de territoires)
   
• Il faut une politique vélo globale, intégrée dans une politique générale de mobilité, le stationnement vélo restant un point majeur, tout comme l’intermodalité pour que le vélo se développe comme moyen de transport domicile-travail.
   
• Rôle très important des vélos en libre service (VLS), disponibles dans une quarantaine de zones urbaines, illustré par le cas de Lyon (un vélo pour environ 150 habitants, distance de station de l’ordre de 300 m) : ils y sont utilisés 5 à 8 fois par jour, aux 2/3 pour le travail, assurant un tiers des déplacements à vélo dans la ville, ce qui explique la moitié de la progression de ce mode, qui a triplé en 10 ans.
   
• le classement des villes françaises selon les moyens mis en oeuvre et la part modale atteinte est en lien en fin d'article

III  ENJEUX INDIVIDUELS DE L’UTILISATION DU VELO

Santé : l’utilisation régulière du vélo réduit de 30% le risque de maladie coronariennes, de 24% celui sur les maladies vasculaires cérébrales, de 15 à 40% sur les cancers, de 20% sur le diabète de type 2 …

IV. ENJEUX LOCAUX DE L’UTLISATION DU VELO EN ZONE URBAINE

Environnement : amélioration de la qualité de l’air, limitation du niveau de bruit et de l’émission de gaz à effet de serre

Vie locale : favorise la vitalité des centres villes en rendant l’accès rapide et facile

Activité des commerces : Les analyses, en lien en fin d’article, de l’ADEME et du CNRS avec la Fédération des usagers du vélo (FUBicy) mettent en évidence que :

• les commerçants surestiment la proportion des clients venant en voiture, qu’ils l’évaluent à environ 2/3 alors qu’elle n’est que d’un tiers.

• les automobilistes achètent plus mais viennent moins souvent et finalement dépensent moins que les autres

• la qualité des espaces publics est un puissant stimulant pour le commerce et leur fréquentation par les clients utilisant des modes de déplacements doux

• Pour utiliser au mieux l’espace urbain et les capacités d’investissements au service de l’activité commerciale, il vaut beaucoup mieux faciliter/inciter les déplacements doux et les transports en commun (et inciter les clients) que l’accès automobile

• Le développement spectaculaire des zones 30, abordé plus loin dans l’article, met en évidence que cette solution est le moyen le plus facile de cette stratégie

• La réduction de l’usage de la voiture favorise les commerces de centre ville et de proximité, donc l’animation et la sécurité, préserve l’environnement et l’espace urbain, est favorable à l’emploi : « par tonne traitée générés par le supermarché les emplois sont deux fois plus nombreux que pour l’hypermarché ».

Santé publique : bénéfique pour la santé publique comme vu ci-avant

Tourisme : image positive de la ville et venus de cyclotouristes, qui dépensent entre 15% (séjours) et 40% (itinérants) de plus que la moyenne des visiteurs

Rapidité des déplacements à vélo, car en zone urbaine 50% font environ 2 km

Incitation aux trajets domicile travail en vélo, par les entreprises : prise en charge de la moitié des abonnements aux services de location de vélos ou possibilité, au titre des frais professionnels, ou d’une part du coût d’utilisation d’un vélo personnel.

De plus elles peuvent mettre en oeuvre des moyens incitant à l’utilisation du vélo : parkings et locaux à vélo mais aussi moyens de desserte de l’entreprise en collaboration avec les collectivités, aide pour l’achat d’un vélo ….

Des exemples ont montré que 20 à 40% des salariés ont abandonné le déplacement en voiture pour utiliser les transports en commun et/ou le vélo.

Incitation auprès des établissements d’enseignement : L’enjeu est très fort pour le long terme mais aussi dans l’immédiat : des collèges de différents départements ont montré la possibilité de dépasser 50% des déplacements en combinant des parkings à vélo surveillés par le concierge et des aménagements d’itinéraires en partenariat avec les communes.

Sécurité : plus il a de cyclistes plus le risque d’accidents diminue

Contribution à l’attraction de nouveaux habitants : le développement de la pratique du vélo dans une ville bonifie 3 des 16 critères figurant sur le comparateur « changerdeville » (cflien) : facilité de déplacements, qualité de l’environnement, image de la ville

V. ENJEUX GLOBAUX ET ACTIONS DE L'ETAT

1. Les enjeux globaux
(cas d’un triplement de la part modale du vélo pour se rapprocher des villes européennes de bon niveau : objectif pour 2020 soutenu par la Fédération des Usagers FUBicy et le Club des Villes et territoires Cyclables)

Valorisation : La réduction de dépenses en énergie liées à l’augmentation de l’utilisation du vélo, qui représente plus d’un milliard d’Euros pour l’ensemble des particuliers, correspond pour l’essentiel à une baisse de recettes fiscales pour l’Etat. Réduction des dépenses de santé : Le gain principal se fait sur la santé (le triplement de l’usage du vélo permet l’économie d’environ 10 milliards d’Euros) dans l’état actuel de valorisation des impacts environnementaux Impact sur l’emploi et l’économie :

La réduction de consommation de carburants due à l’augmentation de l’utilisation du vélo représente de l’ordre du milliard d’Euros pour les consommateurs (environ un tiers de ce montant correspond à l’importation des produits pétroliers).

Réduction des dépenses de santé :

Le gain principal se fait sur la santé (le triplement de l’usage du vélo permet l’économie d’environ 10 milliards d’Euros) dans l’état actuel de valorisation des impacts environnementaux

Impact sur l’emploi et l’économie :

Les activités liées au vélo représentent 35000 emplois et produisent 4,5 milliards d’E/an de retombées économiques (dont 50% dans le tourisme et 30% dans la fabrication-distribution) : estimé devoir décupler si la part modale passe à 15% (ce qui en l'absence de précisions de FUBicy parait beaucoup). Chaque million d’euros investis dans ce secteur génère 9 emplois, pour seulement 3 dans celui de l’automobile 2.

2.  Actions de l'Etat pour le développement de la part modale du vélo

Etablissement de nouvelles règles nationales :

• Les plans de déplacements urbains doivent encourager des modes moins polluants et les moins consommateurs d’énergie

• Tout nouvel habitat collectif équipé d’un parking couvert ou sécurisé et tout nouveau bâtiment à usage tertiaire équipé d’un parking destiné aux employés devront prévoir un local à vélo. Pour ceux existants l’obligation est au 1er janvier 2015

• De nouvelles zones, où la vitesse est limitée à 20 km/h, « zones de rencontre », sont ouvertes à tous les déplacements, les piétons y sont prioritaires

• Toutes les zones 30 et les zones de rencontre doivent disposer du double sens cyclable, le Maire pouvant s’y opposer notamment pour raison de sécurité.

• Un « principe de prudence » renforce la responsabilité des véhicules en moteur en cas d’accident avec les cyclistes comme avec les piétons.

• La règlementation "tourne à droite" autorise les cyclistes à ne pas marquer l'arrêt au feu rouge, dès lors qu'ils respectent la priorité accordée aux autres usagers, en particulier piétons, avec signalisation par jaune clignotant ou panneau additionnel Mesures supplémentaires attendues :

• Sas vélos aux feux rouges : les vélos peuvent de se positionner devant les voitures • Feux différés, permettant aux cyclistes de redémarrer avant les voitures pour faciliter les tournants à gauche et sécuriser davantage les passages piétons

• Règles pour la continuité des pistes cyclables : avec les dimensions réglementaires actuelles les tracés cyclables peuvent être en zigzag au détriment de leur usage • Introduction dans le code de la route du marquage franchissable des voies vélos quand la répartition de l’espace entre les usagers est difficile

Coordonnateur interministériel pour le Développement de l’Usage du vélo avec un budget propre pour soutenir les acteurs, réaliser des études, organiser des actions de communication et de promotion, aider les Services de l’Etat à se doter de vélos.

Plan National Vélo, pour développer les parkings à vélo dans l’habitat collectif existant, dans les équipements publics et dans les gares, en collaboration avec les villes, les régions, la SNCF.

L’Etat soutient le financement des projets de parkings à vélos dans les stations de transport collectif : abris vélos, arceaux et les aménagements permettant une meilleure accessibilité des cyclistes aux transports collectifs

Le Club des villes et territoires cyclables a estimé en janvier 2012 ce nouvel outil comme « ne traduisent pas une véritable ambition nationale. Il faut un ensemble de mesures fortes, intégrées et programmées pour atteindre l'objectif de 10% de part modale dans notre pays e le n 2020, fixé le Gouvernement »

Des travaux pour le renforcer ont lieu en 2013, leurs résultats étant attendus prochainement, dans le contexte suivant exprimé par le même Club :

« Les villes, les départements et les régions attendent beaucoup de ce plan. Assurant 90% de l’investissement public (de l’ordre de 500 Millions d’Euros /an), les collectivités locales souhaitent une amplification et une simplification de cette action, qu’elles mènent au quotidien, et une mise en cohérence d’un certain nombre d’outils législatifs et règlementaires »

VI. SOLUTIONS LOCALES POUR DEVELOPPER LA PART MODALE DU VELO

1. Les composantes d’une approche globale résolue sont mises en évidence par le cas de bordeaux (Eléments d’un exposé sur la démarche à Bordeaux, mis en lien)

Réflexion sur de nouvelles approches de l’agglomération bordelaise comme « Métropole cyclable », cette orientation « devrait s’affirmer comme un des éléments forts guidant les politiques à venir dans l’agglomération ».

Elle porte sur des choix pour mieux intégrer l’usage du vélo dans la conception et la programmation des usages urbains (SCoT, PLU, PDU) :

• généralisation des pôles d’intermodalité Vélo/TC : parc relais, vélos en libre service, vélos avec bornes électriques

• réservation d’itinéraires express pour les vélos, sécurisés et attractifs • mise en place de quartiers apaisés autour des stations tram

• maillage d’itinéraires vélos de loisirs

• urbanisation plus ouverte à l’utilisation du vélo : confort d’usage et sécurité des déplacements

Dans cette démarche, sur la base des élément figurant dans l’article et en lien, il faut souligner, outre les voies apaisées, développé au § suivant, le rôle essentiel de :

• disponibilité de parkings à vélos sécurisés pour l’intermodalité mais aussi dans les résidences ou à proximité (des parkings fermés de longue durée sur la voie publique sont expérimentés dans certaines villes) , les lieux de travail, les établissements d’enseignement …

• points d’attache nombreux dans la ville (arceaux…)

• effort important sur les vélos à libre service pour accélérer et faciliter l’évolution.

2. Les circulations apaisées, pivot du dispositif :

• Le développement de parcours incitatifs à l’usage du vélo, nombreux et continus s’appuie sur différentes solutions : zones piétonnes (où les vélos doivent respecter la vitesse du pas), zones de rencontre et zones 30, un document du Certu, en lien, les précise.

• Il ressort que la zone 30 permet un développement rapide des voies apaisées : elle n’impose pas de transformation importante des voies tout en permettant un rééquilibrage des usages en faveur des cyclistes et piétons. Il s’agit, comme le montre le document en lien sur les modèles d’aménagement, de la principale solution adoptée en Allemagne.

• L’exemple de Toulouse illustre ses possibilités : 7km de voies en zone 30 en 2001, 106 en 2006, 220 en 2009, 300 en 2013. Outre d’augmenter les trajets adaptés au vélo, il est mis en évidence que plus ces zones sont étendues plus elles sont sûres.

• Une évolution massive basée sur les zones 30 a été choisie par différentes villes française, avec des objectifs de l’ordre de 80% ou plus pour certaines.

• Une journée de retours d’expériences a eu lieu en 2013 : ses apports sont en lien en fin d’article  La situation qu’elle présente sur les zones 30 est la suivante :

« …. Introduite dans le code de la route par le décret du 29 novembre 1990 et par décret du 30 juillet 2008 … une 2ème vague de création de zone 30 se développe en France, notamment dans l’Ouest. On ne parle plus de zones 30 ponctuelles mais bien d’extension voire même, dans certaines situations, de généralisation. Les mots souvent entendus ont été : hiérarchisation de la voirie, préparation, concertation, pragmatisme, communication, signalisation, expérimentation, généralisation ou extension et à chaque fois la satisfaction des résultats atteints et la poursuite vers de nouveaux objectifs. A noter que ces présentations ont aussi fait se dégager un cadre commun d’approche comprenant : la hiérarchisation du réseau, le passage "automatique" des réseaux secondaires de desserte en zone 30, le développement de réflexions approfondies sur le réseau principal pour soit l’adapter au 50km/h soit l’intégrer partiellement aux zones 30 pour répondre à des besoins de vie locale (Centre-ville, cheminement école, présence de commerces, connexion intermodale, ...) et l’utilité de la concertation associée à ces projets. » 

Les exemples de Rennes et Angers présentés dans cette journée explicitent bien la démarche de mise en œuvre.

• Des solutions complémentaires ont été mises en oeuvre, en particulier la « chaussée de circulation douce ou Chaussée à Voie Centrale Banalisée (CVCB) » pour une circulation apaisée de véhicules et vélos sur des voies étroites  : un marquage au sol matérialise l’espace réservé aux cyclistes, la partie centrale étant restreinte, les automobilistes doivent empiéter sur la partie cyclable, mais en laissant la priorité aux cyclistes.

Le document sur les Solutions d’aménagement cyclable, qui constitue guide d’ensemble, la précise particulièrement.

VII. CONCLUSION

Une véritable mutation des villes françaises est engagée vers une utilisation massive du vélo, du fait des enjeux, contraintes, attentes des habitants.

Il s’agit en fait d’un rattrapage par rapport à ce qui a fait ses preuves à l’étranger.

Cette évolution apporte, au-delà de l’amélioration du fonctionnement de la ville et de la réduction de ses pollutions, des gains considérables sur les dépenses de santé publique, du fait du développement de l’exercice physique, et une augmentation de l’ l’emploi.

Des solutions peu coûteuses existent pour apaiser la circulation dans des zones importantes, qui est une des dispositions essentielles.

La question qui se pose est donc celle des choix.

Les habitants ont de nombreuses raisons de souhaiter que cette évolution soit rapide dans leur ville.